反規(guī)避措施是反傾銷和反補(bǔ)貼措施的延伸, 是國(guó)際貿(mào)易摩擦與競(jìng)爭(zhēng)不斷激化的表現(xiàn)。美國(guó)是第一個(gè)對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品提起反規(guī)避調(diào)查的國(guó)家，2015年又引入了海關(guān)的反規(guī)避調(diào)查規(guī)則，也就是《2015年執(zhí)行和保護(hù)法案》（the Enforce and Protect Act of 2015）（以下簡(jiǎn)稱“EAPA”），并于2016年8月22日生效。自該法案生效后兩年多的時(shí)間內(nèi)，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局發(fā)起了16起反規(guī)避調(diào)查，除其中一起是針對(duì)來(lái)自越南的石油套管以外，其他15起均為來(lái)自中國(guó)的產(chǎn)品。因此，觀察與研究美國(guó)的反規(guī)避規(guī)則，對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)跨越這一貿(mào)易壁壘具有重要意義。

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???一、美國(guó)海關(guān)的反規(guī)避調(diào)查程序

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?（一）發(fā)起調(diào)查（Initiation the Investigation）?

在收到申訴方提交的反規(guī)避申訴書(shū)后，如果美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局（U.S. Customs and Border Protection）的調(diào)查官員認(rèn)為申訴書(shū)中包含的信息能合理的表明，被調(diào)查產(chǎn)品通過(guò)規(guī)避的方式進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)，則最遲應(yīng)在正式收到申訴書(shū)后15個(gè)工作日內(nèi)決定是否發(fā)起調(diào)查。?

自發(fā)起調(diào)查之日起，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局的調(diào)查官員可以向進(jìn)口商發(fā)放問(wèn)卷并自行進(jìn)行初步調(diào)查，包括核對(duì)分析申訴方提交的證據(jù)資料，就清關(guān)資料進(jìn)行核對(duì)，派遣工作人員到涉案工廠進(jìn)行實(shí)地檢查等。例如，2017年8月28日，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局根據(jù)EAPA對(duì)Ceka Nutrition Inc (“Ceka”)涉嫌通過(guò)柬埔寨轉(zhuǎn)運(yùn)來(lái)自中國(guó)的甘氨酸產(chǎn)品，規(guī)避反傾銷稅的征收進(jìn)行反規(guī)避調(diào)查。2017年9月18日，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局即向Ceka發(fā)放了CBP?Form 28問(wèn)卷，要求提供其柬埔寨供應(yīng)商JC Chemicals的生產(chǎn)情況。2017年10月31日，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局的調(diào)查官員到柬埔寨供應(yīng)商JC Chemicals的生產(chǎn)工廠進(jìn)行了核查，包括工廠參觀、詢問(wèn)公司員工等。

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（二）初步裁定、臨時(shí)措施（Interim Measure）和正式立案（Commence formal Investigation）?

如果初步調(diào)查認(rèn)為，有合理的理由懷疑存在規(guī)避行為，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局則會(huì)在立案后90天內(nèi)做出初步裁定，并決定是否對(duì)涉案產(chǎn)品采取臨時(shí)措施。?

例如，在上述對(duì)進(jìn)口商Ceka的反規(guī)避調(diào)查中，2017年12月4日，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局即發(fā)布公告，對(duì)Ceka規(guī)避來(lái)自中國(guó)的甘氨酸產(chǎn)品的反傾銷稅的行為進(jìn)行正式調(diào)查，并且有證據(jù)顯示有合理懷疑表明Ceka通過(guò)規(guī)避向美國(guó)出口甘氨酸產(chǎn)品，因此同時(shí)采取臨時(shí)措施。

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（三）、問(wèn)卷調(diào)查????

在正式立案調(diào)查后，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局會(huì)通知涉案企業(yè)，向涉案進(jìn)口商和出口企業(yè)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷。自發(fā)放問(wèn)卷之日起，涉案企業(yè)應(yīng)在三周內(nèi)提供答卷。問(wèn)卷包括的內(nèi)容非常廣泛，一般包括：公司的基本信息、股權(quán)結(jié)構(gòu)；公司完整的生產(chǎn)流程、公司的固定資產(chǎn)設(shè)備清單、相關(guān)采購(gòu)發(fā)票、匯款記錄等；原材料采購(gòu)明細(xì)、相關(guān)采購(gòu)單據(jù)、匯款記錄等；詳細(xì)的生產(chǎn)記錄；產(chǎn)品銷售明細(xì)，銷售的單據(jù)，客戶清單；生產(chǎn)工人的名錄，考勤記錄，工資發(fā)放情況等。

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（四）最終裁決

?自立案之日起300日內(nèi)，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局做出最終決定，特殊情況下，可延長(zhǎng)到360天做出最終決定。

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?二、美國(guó)海關(guān)認(rèn)定規(guī)避行為的實(shí)踐分析?

自EAPA實(shí)施后，在美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局發(fā)起的16起調(diào)查中，除一起因申訴方提交的申訴書(shū)不符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)而決定不予立案以外，到目前為止做出最終裁決的有六起。

在美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局做出最終裁定的六起調(diào)查調(diào)查中，涉及通過(guò)“第三國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)”進(jìn)行規(guī)避的有四起，涉及的第三國(guó)包括泰國(guó)、馬來(lái)西亞和柬埔寨；涉及通過(guò)錯(cuò)誤的海關(guān)稅則號(hào)歸類進(jìn)行規(guī)避的有兩起。

?（一）認(rèn)定通過(guò)第三國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)構(gòu)成規(guī)避的實(shí)踐?

對(duì)于通過(guò)第三國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)進(jìn)行規(guī)避，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局認(rèn)定構(gòu)成規(guī)避的理由主要包括在第三國(guó)工廠的產(chǎn)能不足以生產(chǎn)出口到美國(guó)的涉案產(chǎn)品；進(jìn)口商填報(bào)的生產(chǎn)工廠不存在或是完全與涉案產(chǎn)品無(wú)關(guān)的其它公司在運(yùn)營(yíng)；股權(quán)結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)上與中國(guó)相關(guān)涉案產(chǎn)品的生產(chǎn)商存在關(guān)聯(lián)關(guān)系等。?

以2017年8月14日，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局在對(duì)Eastern Trading涉嫌通過(guò)泰國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)來(lái)自中國(guó)的鋼絲衣架產(chǎn)品，規(guī)避反傾銷稅的征收行為進(jìn)行反規(guī)避調(diào)查做出的裁決為例，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局認(rèn)定存在規(guī)避行為的理由包括：

1、?Eastern Trading報(bào)告的泰國(guó)供應(yīng)商Everbright Clothes Hanger(Thailand) Co., Ltd (“Everbright”)沒(méi)有能力生產(chǎn)足夠的數(shù)量出口給Eastern Trading，即公司的產(chǎn)能與對(duì)美國(guó)的出口量之間存在巨大差距。在現(xiàn)場(chǎng)核查中，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局的調(diào)查官員詢問(wèn)了Everbright的工廠經(jīng)理和會(huì)計(jì)人員，經(jīng)理與會(huì)計(jì)提供的關(guān)于鋼絲衣架的每年生產(chǎn)情況的預(yù)計(jì)相互矛盾，其會(huì)計(jì)人員提供的產(chǎn)量預(yù)計(jì)更高，但即使按照Everbright的會(huì)計(jì)預(yù)計(jì)的產(chǎn)量，其產(chǎn)能仍低于其向美國(guó)出口的鋼絲衣架的數(shù)量。

2、進(jìn)口商Eastern Trading在CF28中提供的“工廠”信息與實(shí)地核查發(fā)現(xiàn)的信息有重大差距：該公司正常營(yíng)業(yè)時(shí)間沒(méi)有正常經(jīng)營(yíng)，只有部分機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)；在生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)觀察到的生銹的鐵絲僅夠維持幾天的運(yùn)營(yíng)；關(guān)于原料的來(lái)源，公司人員的回答也相互矛盾，工廠經(jīng)理解釋是從中國(guó)進(jìn)口，而公司會(huì)計(jì)則解釋是從泰國(guó)購(gòu)買，但是卻回答不出任何一家泰國(guó)供應(yīng)商的名稱。因此美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)核查，公司沒(méi)有足夠的機(jī)器、人員和原料來(lái)生產(chǎn)足夠的出口到美國(guó)的成品。

3、Everbright公司的審計(jì)報(bào)告也使人對(duì)公司能否在調(diào)查期前生產(chǎn)涉案產(chǎn)品產(chǎn)生懷疑。公司成立證明顯示公司在2014年9月18日成立，但是財(cái)務(wù)報(bào)表顯示截至到2014年12月31日，公司沒(méi)有任何財(cái)產(chǎn)、廠房、設(shè)備及折舊等。2015年的審計(jì)報(bào)告只有很少的折舊，表明公司的設(shè)備只運(yùn)營(yíng)了一個(gè)半月。所以其審計(jì)報(bào)告也表明Everbright沒(méi)有足夠的機(jī)器、廠房和設(shè)備來(lái)生產(chǎn)向美國(guó)出口的鋼絲衣架。

4、通過(guò)與美國(guó)商務(wù)部協(xié)調(diào)，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局獲得了根據(jù)杭州Yingqing金屬制品公司和Qingqing公司的要求進(jìn)行新出口商復(fù)審的材料。美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局認(rèn)定，Everbright與中國(guó)公司Qingqing和Yingqing有關(guān)聯(lián)關(guān)系。而Qingqing和Yingqing均為中國(guó)的鋼絲衣架生產(chǎn)商，因此進(jìn)一步證明Eastern Trading通過(guò)泰國(guó)的Everbright轉(zhuǎn)運(yùn)從中國(guó)出口的鋼絲衣架。

5、Eastern Trading從泰國(guó)購(gòu)買鋼絲衣架的同時(shí)也直接從中國(guó)購(gòu)買鋼絲衣架，一筆從Everbright購(gòu)買鋼絲衣架產(chǎn)品的提單中顯示發(fā)貨方為Rongqing，而其中國(guó)生產(chǎn)商地址、電話和傳真與Qingqing和Yingqing完全相同。

?（二）認(rèn)定通過(guò)錯(cuò)誤的海關(guān)歸類構(gòu)成規(guī)避的實(shí)踐?

對(duì)于通過(guò)稅則號(hào)的錯(cuò)誤歸類構(gòu)成規(guī)避，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局認(rèn)定構(gòu)成規(guī)避的理由主要是檢測(cè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)口的產(chǎn)品與進(jìn)口報(bào)關(guān)時(shí)申報(bào)的產(chǎn)品不一致。?

以2018年5月21日，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局在對(duì)American Pacific Rubber, Inc.（“APAC”）涉嫌通過(guò)錯(cuò)誤的海關(guān)稅則歸類，進(jìn)口Ultra Pipe Manufactruing Co(“UPM”)生產(chǎn)的石油套管，規(guī)避反傾銷稅的征收行為進(jìn)行反規(guī)避調(diào)查做出的裁決為例，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局認(rèn)定存在規(guī)避行為的理由包括：APAC進(jìn)口時(shí)所申報(bào)的稅則號(hào)8413.91.9080，產(chǎn)品描述為“上部延伸管接頭（Upper Extension Nipple）”，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局實(shí)際進(jìn)行的檢查發(fā)現(xiàn)APAC進(jìn)口的石油套管短節(jié)（OCTG pup joints）實(shí)際上并不是“上部延伸管接頭”。行業(yè)內(nèi)“上部延伸管的接頭”是短螺紋管，并不是石油套管，所以不在征稅范圍內(nèi)。而APAC進(jìn)口的是石油套管短節(jié)是石油套管。且APAC沒(méi)有說(shuō)明其進(jìn)口的產(chǎn)品屬于“上部延伸管接頭”的原因，也未證明其不屬于涉案產(chǎn)品的范圍。

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???三、應(yīng)對(duì)EAPA反規(guī)避調(diào)查的對(duì)策

?（一）建立和完善反規(guī)避調(diào)查的預(yù)警機(jī)制?

比較EAPA發(fā)起的十六起反規(guī)避調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局在對(duì)一種產(chǎn)品發(fā)起反規(guī)避調(diào)查后，后續(xù)很可能會(huì)對(duì)該產(chǎn)品再次發(fā)起調(diào)查。以金剛石鋸片為例，2017年3月22日，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局對(duì)Diamond Tools Technology涉嫌從泰國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)來(lái)自中國(guó)的金剛石鋸片產(chǎn)品發(fā)起反規(guī)避調(diào)查，隨后在2017年7月18日又對(duì)Power Tek Tool, Inc.和Lyke Industrial Tool, LLC涉嫌從中國(guó)進(jìn)口金剛石鋸片發(fā)起了反規(guī)避調(diào)查。2018年7月25日，又對(duì)Lyke Industrial Tool, LLC.涉嫌通過(guò)泰國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)來(lái)自中國(guó)的金剛石鋸片發(fā)起了反規(guī)避調(diào)查。其他產(chǎn)品也有類似的情況，比如在十六起調(diào)查中，對(duì)鋼絲衣架產(chǎn)品發(fā)起了兩次調(diào)查，對(duì)鋁擠壓型材發(fā)起了三次調(diào)查。?

所以，對(duì)反規(guī)避信息的收集、了解和掌握，并建立相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制是應(yīng)對(duì)反規(guī)避調(diào)查的重要內(nèi)容。反規(guī)避是為了更好的實(shí)現(xiàn)反傾銷、反補(bǔ)貼措施的救濟(jì)效果，兩者存在很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，因此在被采取反傾銷反補(bǔ)貼措施的同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)于反規(guī)避的預(yù)防，建立反規(guī)避的預(yù)警名單。

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（二）加強(qiáng)對(duì)于EAPA反規(guī)避調(diào)查規(guī)則的研究，并運(yùn)用規(guī)則為我所用?

我國(guó)大多數(shù)企業(yè)法律意識(shí)淡薄，對(duì)于出口貿(mào)易中的反規(guī)避法律制度知之甚少，而在相應(yīng)的應(yīng)訴中，由于缺乏這方面的專業(yè)人才，不熟悉調(diào)查的相關(guān)規(guī)則和具體實(shí)踐，造成了應(yīng)訴中的重重阻礙。這些都導(dǎo)致了我國(guó)在之前的很多反規(guī)避案件中完全沒(méi)有采取救濟(jì)措施或者沒(méi)有充分利用相關(guān)的救濟(jì)規(guī)則來(lái)避免損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。

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（三）規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，避免反規(guī)避調(diào)查。?

之所以會(huì)進(jìn)行反規(guī)避調(diào)查，是因?yàn)閷?shí)施反傾銷反補(bǔ)貼措施的國(guó)家或地區(qū)通過(guò)第三國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)或組裝等方式來(lái)規(guī)避反傾銷稅和/或反補(bǔ)貼稅的征收。所以我國(guó)企業(yè)在進(jìn)行海外投資時(shí)，不應(yīng)該單純地為躲避反傾銷稅和/或反補(bǔ)貼稅而建立相關(guān)的組裝企業(yè)和深加工企業(yè)，而應(yīng)該根據(jù)進(jìn)口國(guó)的具體規(guī)定，科學(xué)地控制在第三國(guó)加工產(chǎn)品所使用的國(guó)產(chǎn)零部件在組裝/加工產(chǎn)品的總成本中所占的比重，使其在第三國(guó)投資生產(chǎn)的產(chǎn)品符合第三國(guó)以及美國(guó)的原產(chǎn)地規(guī)則，以盡可能的避免反規(guī)避調(diào)查。