反規(guī)避措施是反傾銷和反補貼措施的延伸, 是國際貿(mào)易摩擦與競爭不斷激化的表現(xiàn)。美國是第一個對中國出口產(chǎn)品提起反規(guī)避調(diào)查的國家，2015年又引入了海關(guān)的反規(guī)避調(diào)查規(guī)則，也就是《2015年執(zhí)行和保護法案》（the Enforce and Protect Act of 2015）（以下簡稱“EAPA”），并于2016年8月22日生效。自該法案生效后兩年多的時間內(nèi)，美國海關(guān)與邊境保護局發(fā)起了16起反規(guī)避調(diào)查，除其中一起是針對來自越南的石油套管以外，其他15起均為來自中國的產(chǎn)品。因此，觀察與研究美國的反規(guī)避規(guī)則，對中國出口產(chǎn)品實現(xiàn)跨越這一貿(mào)易壁壘具有重要意義。

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???一、美國海關(guān)的反規(guī)避調(diào)查程序

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?（一）發(fā)起調(diào)查（Initiation the Investigation）?

在收到申訴方提交的反規(guī)避申訴書后，如果美國海關(guān)與邊境保護局（U.S. Customs and Border Protection）的調(diào)查官員認(rèn)為申訴書中包含的信息能合理的表明，被調(diào)查產(chǎn)品通過規(guī)避的方式進入美國境內(nèi)，則最遲應(yīng)在正式收到申訴書后15個工作日內(nèi)決定是否發(fā)起調(diào)查。?

自發(fā)起調(diào)查之日起，美國海關(guān)與邊境保護局的調(diào)查官員可以向進口商發(fā)放問卷并自行進行初步調(diào)查，包括核對分析申訴方提交的證據(jù)資料，就清關(guān)資料進行核對，派遣工作人員到涉案工廠進行實地檢查等。例如，2017年8月28日，美國海關(guān)與邊境保護局根據(jù)EAPA對Ceka Nutrition Inc (“Ceka”)涉嫌通過柬埔寨轉(zhuǎn)運來自中國的甘氨酸產(chǎn)品，規(guī)避反傾銷稅的征收進行反規(guī)避調(diào)查。2017年9月18日，美國海關(guān)與邊境保護局即向Ceka發(fā)放了CBP?Form 28問卷，要求提供其柬埔寨供應(yīng)商JC Chemicals的生產(chǎn)情況。2017年10月31日，美國海關(guān)與邊境保護局的調(diào)查官員到柬埔寨供應(yīng)商JC Chemicals的生產(chǎn)工廠進行了核查，包括工廠參觀、詢問公司員工等。

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（二）初步裁定、臨時措施（Interim Measure）和正式立案（Commence formal Investigation）?

如果初步調(diào)查認(rèn)為，有合理的理由懷疑存在規(guī)避行為，美國海關(guān)與邊境保護局則會在立案后90天內(nèi)做出初步裁定，并決定是否對涉案產(chǎn)品采取臨時措施。?

例如，在上述對進口商Ceka的反規(guī)避調(diào)查中，2017年12月4日，美國海關(guān)與邊境保護局即發(fā)布公告，對Ceka規(guī)避來自中國的甘氨酸產(chǎn)品的反傾銷稅的行為進行正式調(diào)查，并且有證據(jù)顯示有合理懷疑表明Ceka通過規(guī)避向美國出口甘氨酸產(chǎn)品，因此同時采取臨時措施。

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（三）、問卷調(diào)查????

在正式立案調(diào)查后，美國海關(guān)與邊境保護局會通知涉案企業(yè)，向涉案進口商和出口企業(yè)發(fā)放調(diào)查問卷。自發(fā)放問卷之日起，涉案企業(yè)應(yīng)在三周內(nèi)提供答卷。問卷包括的內(nèi)容非常廣泛，一般包括：公司的基本信息、股權(quán)結(jié)構(gòu)；公司完整的生產(chǎn)流程、公司的固定資產(chǎn)設(shè)備清單、相關(guān)采購發(fā)票、匯款記錄等；原材料采購明細(xì)、相關(guān)采購單據(jù)、匯款記錄等；詳細(xì)的生產(chǎn)記錄；產(chǎn)品銷售明細(xì)，銷售的單據(jù)，客戶清單；生產(chǎn)工人的名錄，考勤記錄，工資發(fā)放情況等。

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（四）最終裁決

?自立案之日起300日內(nèi)，美國海關(guān)與邊境保護局做出最終決定，特殊情況下，可延長到360天做出最終決定。

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?二、美國海關(guān)認(rèn)定規(guī)避行為的實踐分析?

自EAPA實施后，在美國海關(guān)與邊境保護局發(fā)起的16起調(diào)查中，除一起因申訴方提交的申訴書不符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)而決定不予立案以外，到目前為止做出最終裁決的有六起。

在美國海關(guān)與邊境保護局做出最終裁定的六起調(diào)查調(diào)查中，涉及通過“第三國轉(zhuǎn)運”進行規(guī)避的有四起，涉及的第三國包括泰國、馬來西亞和柬埔寨；涉及通過錯誤的海關(guān)稅則號歸類進行規(guī)避的有兩起。

?（一）認(rèn)定通過第三國轉(zhuǎn)運構(gòu)成規(guī)避的實踐?

對于通過第三國轉(zhuǎn)運進行規(guī)避，美國海關(guān)與邊境保護局認(rèn)定構(gòu)成規(guī)避的理由主要包括在第三國工廠的產(chǎn)能不足以生產(chǎn)出口到美國的涉案產(chǎn)品；進口商填報的生產(chǎn)工廠不存在或是完全與涉案產(chǎn)品無關(guān)的其它公司在運營；股權(quán)結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)上與中國相關(guān)涉案產(chǎn)品的生產(chǎn)商存在關(guān)聯(lián)關(guān)系等。?

以2017年8月14日，美國海關(guān)與邊境保護局在對Eastern Trading涉嫌通過泰國轉(zhuǎn)運來自中國的鋼絲衣架產(chǎn)品，規(guī)避反傾銷稅的征收行為進行反規(guī)避調(diào)查做出的裁決為例，美國海關(guān)與邊境保護局認(rèn)定存在規(guī)避行為的理由包括：

1、?Eastern Trading報告的泰國供應(yīng)商Everbright Clothes Hanger(Thailand) Co., Ltd (“Everbright”)沒有能力生產(chǎn)足夠的數(shù)量出口給Eastern Trading，即公司的產(chǎn)能與對美國的出口量之間存在巨大差距。在現(xiàn)場核查中，美國海關(guān)與邊境保護局的調(diào)查官員詢問了Everbright的工廠經(jīng)理和會計人員，經(jīng)理與會計提供的關(guān)于鋼絲衣架的每年生產(chǎn)情況的預(yù)計相互矛盾，其會計人員提供的產(chǎn)量預(yù)計更高，但即使按照Everbright的會計預(yù)計的產(chǎn)量，其產(chǎn)能仍低于其向美國出口的鋼絲衣架的數(shù)量。

2、進口商Eastern Trading在CF28中提供的“工廠”信息與實地核查發(fā)現(xiàn)的信息有重大差距：該公司正常營業(yè)時間沒有正常經(jīng)營，只有部分機器運轉(zhuǎn)；在生產(chǎn)現(xiàn)場觀察到的生銹的鐵絲僅夠維持幾天的運營；關(guān)于原料的來源，公司人員的回答也相互矛盾，工廠經(jīng)理解釋是從中國進口，而公司會計則解釋是從泰國購買，但是卻回答不出任何一家泰國供應(yīng)商的名稱。因此美國海關(guān)與邊境保護局認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)場核查，公司沒有足夠的機器、人員和原料來生產(chǎn)足夠的出口到美國的成品。

3、Everbright公司的審計報告也使人對公司能否在調(diào)查期前生產(chǎn)涉案產(chǎn)品產(chǎn)生懷疑。公司成立證明顯示公司在2014年9月18日成立，但是財務(wù)報表顯示截至到2014年12月31日，公司沒有任何財產(chǎn)、廠房、設(shè)備及折舊等。2015年的審計報告只有很少的折舊，表明公司的設(shè)備只運營了一個半月。所以其審計報告也表明Everbright沒有足夠的機器、廠房和設(shè)備來生產(chǎn)向美國出口的鋼絲衣架。

4、通過與美國商務(wù)部協(xié)調(diào)，美國海關(guān)與邊境保護局獲得了根據(jù)杭州Yingqing金屬制品公司和Qingqing公司的要求進行新出口商復(fù)審的材料。美國海關(guān)與邊境保護局認(rèn)定，Everbright與中國公司Qingqing和Yingqing有關(guān)聯(lián)關(guān)系。而Qingqing和Yingqing均為中國的鋼絲衣架生產(chǎn)商，因此進一步證明Eastern Trading通過泰國的Everbright轉(zhuǎn)運從中國出口的鋼絲衣架。

5、Eastern Trading從泰國購買鋼絲衣架的同時也直接從中國購買鋼絲衣架，一筆從Everbright購買鋼絲衣架產(chǎn)品的提單中顯示發(fā)貨方為Rongqing，而其中國生產(chǎn)商地址、電話和傳真與Qingqing和Yingqing完全相同。

?（二）認(rèn)定通過錯誤的海關(guān)歸類構(gòu)成規(guī)避的實踐?

對于通過稅則號的錯誤歸類構(gòu)成規(guī)避，美國海關(guān)與邊境保護局認(rèn)定構(gòu)成規(guī)避的理由主要是檢測發(fā)現(xiàn)進口的產(chǎn)品與進口報關(guān)時申報的產(chǎn)品不一致。?

以2018年5月21日，美國海關(guān)與邊境保護局在對American Pacific Rubber, Inc.（“APAC”）涉嫌通過錯誤的海關(guān)稅則歸類，進口Ultra Pipe Manufactruing Co(“UPM”)生產(chǎn)的石油套管，規(guī)避反傾銷稅的征收行為進行反規(guī)避調(diào)查做出的裁決為例，美國海關(guān)與邊境保護局認(rèn)定存在規(guī)避行為的理由包括：APAC進口時所申報的稅則號8413.91.9080，產(chǎn)品描述為“上部延伸管接頭（Upper Extension Nipple）”，美國海關(guān)與邊境保護局實際進行的檢查發(fā)現(xiàn)APAC進口的石油套管短節(jié)（OCTG pup joints）實際上并不是“上部延伸管接頭”。行業(yè)內(nèi)“上部延伸管的接頭”是短螺紋管，并不是石油套管，所以不在征稅范圍內(nèi)。而APAC進口的是石油套管短節(jié)是石油套管。且APAC沒有說明其進口的產(chǎn)品屬于“上部延伸管接頭”的原因，也未證明其不屬于涉案產(chǎn)品的范圍。

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???三、應(yīng)對EAPA反規(guī)避調(diào)查的對策

?（一）建立和完善反規(guī)避調(diào)查的預(yù)警機制?

比較EAPA發(fā)起的十六起反規(guī)避調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，美國海關(guān)與邊境保護局在對一種產(chǎn)品發(fā)起反規(guī)避調(diào)查后，后續(xù)很可能會對該產(chǎn)品再次發(fā)起調(diào)查。以金剛石鋸片為例，2017年3月22日，美國海關(guān)與邊境保護局對Diamond Tools Technology涉嫌從泰國轉(zhuǎn)運來自中國的金剛石鋸片產(chǎn)品發(fā)起反規(guī)避調(diào)查，隨后在2017年7月18日又對Power Tek Tool, Inc.和Lyke Industrial Tool, LLC涉嫌從中國進口金剛石鋸片發(fā)起了反規(guī)避調(diào)查。2018年7月25日，又對Lyke Industrial Tool, LLC.涉嫌通過泰國轉(zhuǎn)運來自中國的金剛石鋸片發(fā)起了反規(guī)避調(diào)查。其他產(chǎn)品也有類似的情況，比如在十六起調(diào)查中，對鋼絲衣架產(chǎn)品發(fā)起了兩次調(diào)查，對鋁擠壓型材發(fā)起了三次調(diào)查。?

所以，對反規(guī)避信息的收集、了解和掌握，并建立相應(yīng)的預(yù)警機制是應(yīng)對反規(guī)避調(diào)查的重要內(nèi)容。反規(guī)避是為了更好的實現(xiàn)反傾銷、反補貼措施的救濟效果，兩者存在很強的關(guān)聯(lián)性，因此在被采取反傾銷反補貼措施的同時要加強對于反規(guī)避的預(yù)防，建立反規(guī)避的預(yù)警名單。

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（二）加強對于EAPA反規(guī)避調(diào)查規(guī)則的研究，并運用規(guī)則為我所用?

我國大多數(shù)企業(yè)法律意識淡薄，對于出口貿(mào)易中的反規(guī)避法律制度知之甚少，而在相應(yīng)的應(yīng)訴中，由于缺乏這方面的專業(yè)人才，不熟悉調(diào)查的相關(guān)規(guī)則和具體實踐，造成了應(yīng)訴中的重重阻礙。這些都導(dǎo)致了我國在之前的很多反規(guī)避案件中完全沒有采取救濟措施或者沒有充分利用相關(guān)的救濟規(guī)則來避免損失的進一步擴大。

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（三）規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，避免反規(guī)避調(diào)查。?

之所以會進行反規(guī)避調(diào)查，是因為實施反傾銷反補貼措施的國家或地區(qū)通過第三國轉(zhuǎn)運或組裝等方式來規(guī)避反傾銷稅和/或反補貼稅的征收。所以我國企業(yè)在進行海外投資時，不應(yīng)該單純地為躲避反傾銷稅和/或反補貼稅而建立相關(guān)的組裝企業(yè)和深加工企業(yè)，而應(yīng)該根據(jù)進口國的具體規(guī)定，科學(xué)地控制在第三國加工產(chǎn)品所使用的國產(chǎn)零部件在組裝/加工產(chǎn)品的總成本中所占的比重，使其在第三國投資生產(chǎn)的產(chǎn)品符合第三國以及美國的原產(chǎn)地規(guī)則，以盡可能的避免反規(guī)避調(diào)查。